Escolha Pública é frequentemente referenciada como uma escola do pensamento econômico. Na verdade, é mais próxima de uma vertente da ciência política. Ela não tenta explicar como a economia funciona. Ao invés disso, a Escolha Pública usa os métodos e ferramentas da economia para explorar como a política e o governo funcionam. É uma abordagem que produz alguns insights surpreendentes, e levanta questionamentos estimulantes – tais como, quão eficiente, efetivo e realmente legítimo o processo político realmente é.
Pode parecer estranho utilizar a economia para analisar a política e o governo. Para a maioria das pessoas, a economia diz respeito somente ao dinheiro, ao mercado, à economia empresarial e ao lucro privado. Supostamente, é o governo que se preocupa com o benefício da coletividade, de forma não-financeira, por fins não-lucrativos. Mas a economia não tem a ver somente com o dinheiro. A palavra em si origina-se do grego oikonomia, significando “a administração do lar” – onde o objetivo é a satisfação familiar, em vez do lucro financeiro e onde muitos fatores distintos, tanto de cunho humano quanto financeiro, tem de ser equilibrados.
Todo o dia nós fazemos escolhas similares. Será que vale a vista panorâmica da montanha todo o esforço de escalá-la? Quanto tempo deveríamos gastar procurando o cartão de aniversário perfeito para um amigo?
Nenhum valor está em jogo, no entanto, essas são ainda decisões econômicas no sentido amplo da palavra. Elas nos envolvem ponderando quanto tempo ou esforço pensamos que vale a pena gastar para alcançar nossos objetivos, e escolhendo entre diferentes possibilidades. A economia trata, na verdade, de como escolhemos gastar quaisquer recursos disponíveis (por exemplo, nosso tempo ou esforço) na tentativa de obter outras coisas que nós valorizamos mais – não se restringe a escolhas financeiras.
Os economistas desenvolveram algumas ferramentas simples, porém muito úteis para essa tarefa. Elas incluem conceitos como o custo de oportunidade – o valor que você coloca em qualquer coisa que tenha de sacrificar (i.e. tempo ou esforço) de maneira a atingir algum fim; e o benefício – o valor do que você ganha (i.e. o cartão de aniversário perfeito ou uma bela vista). Da mesma forma, a diferença entre o valor que você estipulou ao que você perderá e ao que ganhará é o seu lucro – contudo, se você não consegue achar o cartão desejado, ou a vista te desapontou, isso pode, da mesma forma, tornar-se seu prejuízo. E os economistas dizem que quando as pessoas fazem escolhas, elas conscientemente procuram trocar coisas que valorizam menos por coisas que valorizam mais: em outras palavras, elas são racionais e movidas pelo interesse próprio.
Escolha Pública trata da aplicação desses simples conceitos econômicos ao estudo de como as escolhas coletivas são feitas – aplicando-as a coisas como o projeto e funções das constituições, os mecanismos das eleições, partidos políticos, grupos de interesse, lobbying, burocracia, parlamentos, comitês e outras partes do sistema governamental. As decisões políticas, coletivas, tais como aumentar os impostos sobre a propriedade para construir uma nova estrada, são tão econômicas como qualquer outra: elas também envolvem uma escolha entre custos e benefícios, não somente de cunho financeiro, mas de maneira mais ampla entre o que tem de ser sacrificado e o que é ganho como resultado. Contudo, existe uma distorção. Quando alguém faz uma escolha econômica, pessoalmente vivencia ambos, os custos (tempo ou esforço) e os benefícios (por exemplo, a vista ou o cartão perfeito)1. Nas escolhas públicas, em contraste, as pessoas que se beneficiam (os que utilizam a estrada) não são sempre os mesmos que pagam o preço (os que têm propriedades). Além disso, no mercado, ambos os lados de uma transação devem estar de acordo – se o comprador ou o vendedor não estão contentes, podem simplesmente desistir do negócio. Na política, pelo contrário, a minoria não pode dizer não: são forçados a aceitar a decisão da maioria, e tolerar o sacrifício imposto pela maioria.
Infelizmente, isso torna perfeitamente possível para uma maioria, por interesse próprio, explorar uma minoria, votando por benefícios públicos que impõem encargos financeiros ou de outra natureza sobre o resto da população. Os usuários de estradas podem desejar uma nova rodovia, por exemplo, a qual passará por cima de jardins, ou aumentará os impostos, de outras pessoas que podem nunca vir a usar ou se beneficiar dela. O que torna tão importante estudar como as decisões governamentais são feitas é o fato de que o governo pode usar a coerção para forçar as minorias a concordar com a decisão majoritária. Isto dá poder à maioria, a qual pode muito bem exercê-lo de forma responsável – mas que pode, também, votar por benefícios próprios e custos repassados aos outros.
Por meio do uso da teoria econômica para explorar como as decisões governamentais são feitas, a teoria da Escolha Pública pode nos ajudar a entender esse processo, a identificar os problemas tais como o interesse próprio de grupos particulares e a exploração potencial de minorias coagidas, e propor maneiras de limitar tais deficiências. Em reconhecimento a essa relevante função, o economista norte-americano James M. Buchanan recebeu, em 1986, o prêmio Nobel de Ciências Econômicas pelo seu trabalho que explica a natureza da exploração nos sistemas eleitorais, o interesse próprio de políticos e burocratas, o poder dos grupos de interesse, e a função potencial que as restrições constitucionais poderiam ter em limitar os efeitos malignos sobre as decisões públicas.
Economistas “intervencionistas” do pós-guerra esforçaram-se bastante para mensurar os custos e benefícios de propostas políticas tais como novas estradas ou aeroportos, e para identificar como “a previdência social” – e o “bem-estar” da comunidade como um todo – poderia ser aumentado ou maximizado pelas escolhas certas. Eles acreditam que com este trabalho informariam e melhorariam o processo de decisão pública.
Entretanto, uma suposição tácita e central dessa abordagem foi que tais decisões políticas iriam ser feitas de modo lógico e racional, por funcionários iluminados e imparciais, procurando atender ao interesse público. O que por sua vez, iria torná-las amplamente superiores às escolhas do mercado, que são dirigidas por interesse próprio e lucro privado.
A Escolha Pública destruiu essa suposição. É aceito que as decisões coletivas são necessárias para algumas questões que inevitavelmente requerem ação comunitária. No entanto, ela mostrou como o processo de tomada daquelas decisões fica aquém do ideal assumido pelos economistas intervencionistas. Como os estudiosos da Escolha Pública apontam, as pessoas que tomam decisões públicas são, na verdade, tão movidas pelo interesse próprio como quaisquer outras. São, acima de tudo, as mesmas pessoas: indivíduos não se tornam anjos tão logo consigam um trabalho no setor público. A Escolha Pública não necessariamente argumenta que todas as ações com vistas a influenciar as políticas governamentais são de interesse próprio, mas sim, que não deveríamos supor que as pessoas se comportam diferentemente das decisões no mercado por mercadorias e serviços quando influenciam decisões governamentais. É prudente assumir que o interesse próprio pode motivar as pessoas.
Claro, ser movido pelo interesse próprio não implica que as pessoas são egoístas. Elas podem ter profundo zelo por outras pessoas e podem sim querer ajudar seus amigos, família e comunidade, ao invés de somente beneficiarem a si próprios. Mas a questão é qualquer que seja o objetivo que queiram alcançar – de enriquecimento pessoal até harmonia comunitária – é razoável assumir que elas tentaram agir de forma deliberada e efetiva de maneira a aumentá-la. Como os economistas dizem, são “maximizadoras” racionais.
Houve um grande choque entre os pensadores ortodoxos quando Buchanan, junto a seu co-autor Gordon Tullock, aplicou essa perspectiva “econômica” dos seres humanos sistematicamente sobre as instituições do governo – sugerindo que todos os legisladores, funcionários oficiais e eleitores usam o processo político para solidificar seus interesses particulares, da mesma forma que o fazem no mercado. Ainda mais chocante foi sua conclusão de que as decisões políticas, longe de serem feitas de modo eficiente e desapaixonadas em busca do ‘interesse público’, poderiam ser bem menos eficientes, menos racionais e mais vulneráveis à manipulação por interesses escusos do que o supostamente falível processo de mercado.
A Escolha Pública foca em como as motivações dos indivíduos afetam o resultado do processo decisório coletivo. Ela rejeita a ideia de que a política é um processo pelo qual nós descobrimos de alguma maneira, o que é verdadeiramente o “interesse público”.
Em princípio, o que pode significar “interesse público”? Se um grupo grande de pessoas quer uma nova estrada, mas outro é taxativamente contrário e prefere, ao invés disso, menos impostos, enquanto um terceiro acha que o dinheiro deveria ser gasto em defesa, um quarto em hospitais e um quinto preferindo que o dinheiro seja repartido entre políticas de bem-estar e educação, é claramente impossível traduzir essas opiniões conflitantes em uma política sensata que representa “o interesse público”. Nós vivemos em um mundo com pluralismo de valores e, no que diz respeito às decisões econômicas tomadas pelo governo, as pessoas valorizam diferentes mercadorias e serviços de forma distinta. Inevitavelmente, os interesses distintos de pessoas diferentes irão se confrontar e o acordo sobre o que constitui o “interesse público” torna-se impossível.
Esse é o problema da “ovelha e os dois lobos”. Como segue aquela antiga anedota, a democracia é como a discussão de uma ovelha e dois lobos decidindo quem irá comer quem no jantar. As suas contraditórias opiniões ulteriores não podem ser reunidas dentro de uma medida de “bem-estar social” da “comunidade da ovelha e do lobo”. Os estudiosos da Escolha Pública mantêm que os economistas do “bem-estar” entraram em uma fria, porque esses esqueceram que somente indivíduos têm motivações – não grupos. Os indivíduos possuem interesses, crenças e valores; um grupo não possui interesses, crenças ou valores intrínsecos – somente os oriundos dos indivíduos que compõem tal grupo. Da mesma maneira, somente indivíduos escolhem – quando eles votam nas eleições, por exemplo. Grupos, como tal, não fazem escolhas; um grupo não vai até a cabine de votação.
De acordo com a Escolha Pública, portanto, votar e legislar são processos nos quais os indivíduos podem perseguir seus próprios, frequentemente conflitantes, interesses. Não existe nenhum objetivo comum do “interesse público” vagando por aí, o qual a votação de alguma forma descobre. Realmente, diferentes sistemas de tomada de decisões irão apresentar escolhas políticas visivelmente diferentes.
Por exemplo, sob a democracia direta, usando uma maioria simples de votos – diga-se, um plebiscito para decidir se uma nova estrada deveria ser construída – a maioria pode dominar a minoria. Se 50% mais um dos eleitores votarem em prol da construção da nova estrada, é o que será feito, mesmo com a desaprovação dos outros 50% menos um, não importando o grau de sua indignação. Se, ao invés disso, a decisão tem de ser unânime, então, qualquer opositor poderá vetar a proposta. E se é necessária uma maioria de dois-terços dos votos, o lobby em prol da estrada poderia ter de modificar suas propostas de maneira a chegar a um acordo com os opositores. Em outras palavras, cada sistema produz um resultado diferente: ninguém pode saudar nenhum deles como descobridor do objetivo e inquestionável “interesse público”. Cada sistema somente reflete a multiplicidade das preferências das pessoas e de maneiras distintas.
Portanto, a Escolha Pública por si só não pretende proporcionar alguma esperança ilusória de “sistema social” ou “interesse público”. Ela somente procura ser fonte de informação ao debate político explicando as diferentes dinâmicas entre indivíduos motivados que emergem sob diferentes instituições políticas, e também destacando as consequências distintas que surgem como resultado.
Uma conclusão prematura dessa análise é que, mesmo na melhor das hipóteses, o voto pode não refletir as verdadeiras opiniões do eleitorado. Como os estudiosos da Escolha Pública salientam, as pessoas frequentemente votam de forma tática nas eleições, ao invés de alinhadas com suas reais posições. Por exemplo, elas podem calcular que sua opção ou candidato preferencial tem pequena chance de vitória, e assim votar em alguém que profundamente desprezam a fim de manter fora outro que realmente odeiam.
Outra conclusão é que eleitores de pequenos grupos que compartilham fortes interesses particulares podem ter um poder de voto que de longe excede o seu número. As pessoas que iriam beneficiar-se de uma nova estrada, por exemplo, tem um poderoso auto-incentivo a angariar fundos e fazer campanha para o projeto. Em contraste, a grande massa dos contribuintes podem pensar que o custo do projeto será dispersado de forma mínima entre eles; dessa forma, embora sejam a maioria, irão ter muito menos incentivo de fazer campanha contra o projeto, ou mesmo ir votar, e seu descontentamento não irá ser, em larga medida, ouvido ou considerado.
Grupos de interesse também podem formar alianças para criar alianças majoritárias. Grupos distintos que querem novas estradas para sua área, digamos, podem se unir para formar uma ampla campanha pró-estradas que, se bem sucedida, irá beneficiar a todos. Os candidatos também podem tentar criar uma maioria eleitoral pleiteando o apoio de diferentes grupos com interesses fortes e motivadores. Isso dá às minorias uma influência particularmente poderosa em sistemas de democracia representativa, tais como, as eleições de candidatos a uma legislatura. Enquanto as maiorias dominam a democracia direta, as minorias dominam a democracia representativa.
A Escolha Pública também nos fala alguma coisa sobre as motivações dos partidos políticos, políticos e oficiais. Os partidos políticos, por exemplo, tem um forte objetivo por si só – serem eleitos. A sua melhor chance, sugerem os teoristas da Escolha Pública, pode ser pela adoção de políticas que apelam a uma grande massa de votantes de centro, os que também deixam alguma esperança de convencer eleitores do outro lado. Mas esta busca por eleitores do centro faz com que os partidos tendam a se concentrar ao centro nas eleições, deixando os outros eleitores (de direita ou de esquerda) amplamente sem representação.
E uma vez eleitos, os políticos podem bem recorrer a troca de favores (ou logrolling) para conseguir a aprovação de seus projetos na legislatura. Eles concordam em apoiar medidas que outros parlamentares apoiam fortemente em troca do apoio daqueles ao projeto de sua preferência. O negócio é simples “você vota por minhas medidas e eu votarei pelas suas”, mas o resultado é que mais leis são aprovadas em comparação ao que seria desejável.
O crescimento do governo é também promovido pelo interesse particular dos funcionários públicos. Eles procuram pela segurança e o status de um grande departamento com um respeitável orçamento, dizem muitos estudiosos da Escolha Pública, por isso que com frequência convencem os legisladores a expandir as regulações e leis que administram. Novamente, o que está faltando no processo é a voz do público que tem de pagar por essas medidas e que sofrem seus efeitos.
Os economistas da Escolha Pública estão tendo um impacto poderoso sobre a ciência política. O que levou a uma grande reflexão sobre a natureza das eleições, legislaturas e burocracia; e se o processo político pode pretender ser de alguma forma superior ao processo de mercado. E as questões que isto levanta, especialmente a perspectiva das minorias serem exploradas por coalizões de grupos de interesses, levam alguns teóricos da Escolha Pública a defender fortes restrições constitucionais sobre o governo e o processo político.
Existem, é claro, custos e benefícios “externos” ou “sociais” de tais ações econômicas. Mas esses tendem a ser uma pequena fração dos custos e benefícios totais da maioria das transações. Onde elas são consideráveis, o governo frequentemente procura intervir. Contudo, como ficará claro em seguida, um tema importante dos economistas da Escolha Pública é que tais ações governamentais também tem custos e benefícios externos. ↩